Polizeiordnung

Droit de la gouvernance, droit administratif et de police, règlement de gouvernement.

Le terme policey ou polizei, transcription du mot grec politeia – affaires de la cité –, apparaît dans le vocabulaire juridique dans la deuxième moitié du XIVe siècle, et avec le qualificatif gute désigne la « bonne administration », gute policey. C’est ce qu’entendent appliquer les mouvements de réforme politique, ecclésiastique et juridique des villes du sud du Saint Empire. En 1456, l’Empereur octroie à la ville de Nuremberg, le droit de réglementer : « dass sie politzey und regierung, in allen sachen ordnen, setzen und fürnemen darf » (Kremeyer dans Otto Brunner et alii, Historisches Lexikon, p. 873-893). Le mouvement se généralise au XVIe siècle (Réforme, Guerre des paysans) et la gute polizei recouvre de plus en plus l’aspiration à la concorde.

Le terme Polizeiordnung – ordonnance de police – a deux acceptions. Il désigne une ordonnance réglementant un objet de police et de sécurité. Il est très souvent utilisé, après promulgation, dans les recueils, par les archivistes et historiens ultérieurs. Il est parfois utilisé avec ce sens dans le DHIA et ne se distingue pas du terme Ordnung.

Mais alors que le terme Ordnung-ordonnance porte sur une matière bien délimitée, exemple à Strasbourg, la Kaufhausordnung en 1401, la Ordnung fur die Einsammler des Wochenpfennigs en 1429 ou la Ordnung des Lohnherrenamtes en 1443 (Eheberg), les Polizeiordnungen regroupent les réglementations diverses en un code unique. Le titre apparaît dans un grand texte débattu au Reichstag d’Aix-la-Chapelle de 1520 et adopté, en 1530, au Reichstag d’Augsbourg, amendé en 1551, puis envoyé à nouveau en 1571 à Francfort.

Les Reichspolizeiordnungen du Saint Empire sont des sources de l’activité législative et réglementaire des princes territoriaux et des villes. Leurs envoyés ont participé à leur délibération et vote. Ils rédigent et promulguent des législations qui s’en inspirent ou s’en réclament : Landes ou Polizeiordnungen (Lothar Schilling).

Textes et codes soulèvent un grand nombre de questions liées qui sont autant de chantiers de la recherche juridique et historique : étapes de l’élaboration d’un droit positif écrit et son évolution (compétence législative et réglementaire des différentes collectivités-souverainetés et compétence ; hiérarchie des textes, lois et règlements), modalités de la promulgation et de la diffusion (crieurs, affichage, imprimeurs), contrôle d’exécution et d’application dans la pratique et jurisprudence par les corps de police et les tribunaux, statut des sujets du droit (bourgeois, manants, forains, etc.), des fonctions de la répétition de lois et réglementations non respectées... Mais l’apparition dans le champ politique et juridique de ces codes visant à policer la société dans son ensemble marque un tournant important : les autorités (Obbrigkeiten) (empereurs, rois et princes, seigneurs et villes) entendent désormais encadrer la société toute entière et lui imposer une discipline sociale jusque-là fragmentée ou réguler des rapports trop brutaux et la « civiliser ».

Les « Polizeiordnungen » ont provoqué une bataille d’historiens modernistes de l’espace germanophone qui a profondément renouvelé la recherche sur les Temps modernes européens. Pour Gerhard Oestreich, la crise du Moyen Âge finissant (croissance démographique et économique, inadaptation et réforme des institutions, montée des désordres, mécontentements) a conduit à exiger des cadres nouveaux. Il se fonde sur l’analyse des Reichspolizeyordnungen de 1530, 1548 et 1577, de Landespolizeyordnungen (Wurtemberg 1552, 1559, 1567 ; Brandebourg 1540) et de celles de villes (Nuremberg (XIIIe au XVe) ; Constance (1554) et Strasbourg (1628). Les traits principaux : les liens étroits entre Ville et Églises, particulièrement l’Eglise luthérienne, l’ampleur des domaines réglementés par le pouvoir qui embrasse toute la vie des habitants, la multiplication des contrôles et des sanctions et des bureaucraties qui en sont chargés (Kersten Krüger). Les initiatives partent des Villes et se communique aux États. La tendance va s’amplifier au XVIIe et déboucher sur l’État absolutiste. Le bourgeois – Bürger – est devenu « sujet-Untertan » (Blickle). Mais cette interprétation dite de la Sozialdisciplinierung, qui trouve un répondant dans celles développées pour le XVIIe siècle français dans le « surveiller et punir » est contestée. La répétition des promulgations de codes et de textes sur le même objet ont pour fonction de rappeler publiquement l’existence de l’autorité, qui n’est pas en mesure d’en contrôler étroitement l’application et multiplie les dispenses (privilèges, exceptions).

La Landespolizeiordnung alsacienne de 1555

Les seigneuries d’Alsace n’ont pas échappé au mouvement. En 1551, le Reichstag d’Augsbourg constate que la Reichspolizeyordnung de 1530 n’est pas vraiment appliquée et délégue aux Cercles (v. Kreise) du Saint Empire le soin d’aboutir à un texte approprié aux territoires. Le Kreistag du Cercle du Rhin, réuni à Worms, répartit son territoire en 4 quartiers. Ainsi le prince et Landgrave, l’évêque Érasme de Strasbourg, réunit donc les États (Stende) du Saint Empire du troisième quartier, l’Alsace, du 27 au 29 janvier 1552 à Molsheim. D’entrée de jeu, les États précisent que les autorités (Obrigkeiten) sont libres de modérer les peines prévues pour les crimes et délits à sanctionner ! Ils passent en revue les articles de la Reichsordnung : répression du blasphème, de l’ivrognerie, règlementation des auberges et poêles : pas de restauration le soir, sauf pour les voyageurs. Succinct est le titre sur le costume, recommandant la sobriété aux laboureurs et vignerons et laissant aux villes le soin de sanctionner (v. Luxe). Sobriété aussi pour les banquets de mariages, de baptême, de relevailles. Le carnaval doit être une fête familiale à domicile, mais on ne veut pas s’en prendre aux coutumes populaires : « Doch soll einem jeden in seinem Hauss samt seinen Kinder und Gesinden mit bescheidenheit de alten brauch zuhalten unverboten sein ». Classiques encore les règlements portant sur les poids et mesures, l’emploi et la rémunération des journaliers, artisans, bateliers et rouliers, le crédit, la vente et l’accaparement, la fabrication et la vente des toiles de laine, le commerce des épices (gingembre et safran). Fermeté dans la répression du vagabondage, des mendiants, tziganes (Zigeuner), musiciens et autres bonimenteurs, dans les endroits où l’ordonnance impériale a été peu appliquée. Une surveillance plus efficace des tuteurs d’orphelins trop souvent laissés à l’abandon est recommandée. L’activité et la production de luxe des orfèvres et chaudronniers (cuivre) alsaciens est longuement analysée et réglementée (v. Chaudronniers, Orfèvrerie).

Ont participé à la délibération des Etats d’Alsace, Erasme évêque de Strasbourg ; Thumb, doyen du grand chapitre ; Petermann, abbé de Munster au Val-Saint-Grégoire ; Marie de Landsberg, abbesse de Saint-Etienne de Strasbourg ; Jakob, comte de Deux-Ponts et Bitche ; le comte Philippe de Hanau ; le comte Bède de Lichtenberg ; Henri et Georges de Fleckenstein-Dachstuhl ; Frédéric et Maximilien, seigneurs de Barr ; les villes de Strasbourg, Haguenau, Colmar, Sélestat, Obernai, Kaysersberg ,Turckheim, Munster et Rosheim, et des chevaliers de ce district (v. États d’Alsace).

L’évêque de Strasbourg a également pourvu le bailliage d’Oberkirch de la rive droite d’une Polizeiordnung.

La Polizeiordnung strasbourgeoise de 1628

L’ordonnance strasbourgeoise de 1628 est l’un des codes emblématiques des tendances au renforcement de la discipline sociale des collectivités par leurs autorités. Sa délibération et adoption se situent dans une période de doute pour la grande ville protestante du sud de l’Allemagne. Ces villes sont parcourues de contestations qui mettent en cause leurs régimes oligarchiques. À Strasbourg, le Magistrat navigue entre l’Empereur et les catholiques, victorieux à la Montagne Blanche (1620), et l’Union évangélique, dont le condottiere, Mansfeld, ravage l’Alsace (1621). Des milliers de paysans se réfugient à Strasbourg, ruinée aussi par la crise monétaire de la Kipper und Wipperzeit (v. Kipper und Wipperzeit). L’Empereur Ferdinand II a fait de son fils, l’archiduc Leopold, un évêque de Strasbourg, et à Sélestat, Colmar et Wissembourg, en 1626, comme dans d’autres villes du Saint Empire, on réclame le retour à l’Intérim et la restitution des biens catholiques. « Si ces demandes étaient accueillies, la fortune matérielle de la ville était menacée, son indépendance présente et surtout future, comme État protestant, gravement compromises. » (Reuss, Histoire de Strasbourg)

De là l’importance de la Polizeiordnung de 1628 : elle réaffirme le caractère protestant de la ville et l’autorité de son Magistrat sur les sujets volontiers contestataires de la ville.

Le bon régime de droit public pour la communauté politique

La « bonne politique » : les deux professeurs de droit à l’Académie puis à l’Université de Strasbourg, Georges Obrecht (1547-1614) et son fils Jean Thomas Obrecht, avocats du Magistrat de Strasbourg en expriment les principes dans « Cinq secrets différents sur l’ordonnancement, le maintien et l’accroissement d’une bonne Politique et sur l’augmentation équitable, modérée et indispensable des revenus annuels de chaque Régence. » Le bon régime (Gute Polizei) de droit public (Polizeiordnung) est celui qui doit établir la prospérité (Wohlfahrt) et le bonheur (Gluckseligkeit) d’une communauté politique (Gemeinwesen) dans l’intérêt des gouvernants (Regenten) et de leur fisc (Renten und Einkommen) et des sujets (Untertanen), dont doivent être garantis les patrimoines et les revenus (Haab und Nahrung). Autorité et contrôle sont indispensables, faute de quoi les sujets se laissent aller aux vices : ivrognerie, paresse, luxure et prostitution et autres maux qui mènent à la ruine. Mais la Polizeiordnung a aussi pour inspirateur le professeur de théologie Johann Schmidt, président du Convent en 1629. Elle se rattache aux conceptions luthériennes du pouvoir politique, intrinsèquement lié à l’Église. L’État a pour but la prospérité du sujet, mais aussi le salut du chrétien, car le corps politique est aussi une communauté ecclésiale. Et la bonne police doit assurer une bonne vie honnête et pacifique sur terre, mais aussi le salut éternel. Pour le coup, la contravention aux lois d’ici-bas est aussi un péché et une hérésie blasphématoire (Peter Blickle).

Trente ans après avoir rédigé et promulgué la grande Kirchenordnung de 1595, le Magistrat a remis sur le métier les dispositions qui régissent la communauté de l’Église et de l’État strasbourgeois. Mais c’est l’État qui en conduit la politique (G. Livet, « Obrecht Georges », NDBA).

L’exposé des motifs est succint. « Il a paru nécessaire de réunir, de trier, et de rappeler, de remettre en vigueur, de renouveler les ordonnances éparses ou oubliées dont l’inobservation nuisait à tous, afin que tous, femmes, enfants, domestiques, famille, observent le bien pour leur salut et évitent le mal par crainte du châtiment. »

Titre Ier : obligations religieuses : assistance obligatoire aux cultes des dimanches et fêtes, interdiction du travail le dimanche et de tapage pendant les cultes. Les cultes dissidents ou les sectes sont interdits. Titre II : importance de l’éducation des enfants : obligation scolaire ou apprentissage. La création de l’Université a été le salaire de la neutralité strasbourgeosie : les parents doivent y pousser les jeunes intelligents et capables ! Les domestiques font partie de la famille élargie. Le titre III réglemente le service des domestiques et servantes, leur embauche, placement et rémunération. Le titre IV traite du mariage et insiste sur la sobriété indispensable de ses festivités. Il en va de même pour les baptêmes des nourrissons : les nourrices et gardiennes sont protégées. Les titres suivants règlent l’activité des hôteliers, logeurs, auberges et poêles. La Polizeiordnung fait de l’assistance aux pauvres, laissée auparavant aux institutions religieuses, une obligation publique. Mais l’ordonnance refuse d’encourager les paresseux et « malicieux », impose le travail obligatoire aux mendiants en bonne santé. Les vagabonds venus de la campagne sont refoulés. Sont réprimés le tapage nocturne, l’atteinte aux bonnes mœurs (viols, adultères, proxénétisme, prostitution) et réglementés le prêt d’argent, le commerce, l’imprimerie et sa censure, le bâtiment et sa police, etc. Le code strasbourgeois de 1628 impose une nouveauté, déjà apparue dans des Polizeiordnungen d’autres villes allemandes : la réglementation des costumes (Kleiderordnung). On a voulu y voir tout d’abord une législation somptuaire, puis un droit typique des temps modernes avec son État autoritaire, bientôt absolutiste, aux mains d’une oligarchie, imposant sa « discipline sociale ». On a fait remarquer que ces ordonnances mettent bas la hiérarchie des trois ordres des seigneuries et ne tiennent plus compte de la distinction des corporations et tribus dans les villes. Prise de conscience des mobilités sociales urbaines en une vaine tentative de les stabiliser. Selon la formule utilisée en 1660, l’ordonnance sur les costumes est « destinée à souligner les différences visibles entre les classes sociales de la ville, faute de quoi l’harmonie politique et la communauté politique de la ville ne pourront être maintenues ». La Kleiderordnung de 1628 répartit la population en 6 classes, astreintes chacune au port d’un costume particulier, servantes (6) ; journaliers (5), artisans, artistes, aubergistes, notaires et officiers municipaux (4) ; bourgeois notables (5) ; membres des conseils et nobles (6). Entre la cinquième et la sixième, on ajoute une classe des docteurs et licenciés de la toute nouvelle université. Cette hiérarchie reflète celle des fortunes strasbourgeoises avec son extrême concentration autour des rentiers et marchands, les plus riches dans les grandes corporations marchandes (v. Nahrung, graphique). En 1660, cette partie de l’ordonnance est déjà amendée.

Outre la censure des modes nouvelles venues de régions non germaniques (et non protestantes), comme les cheveux longs et les bijoux portés par les jeunes gens, les éperons sonnants d’hommes qui n’ont pas de chevaux, les corsages trop décolletés ou les cotillons d’été bien légers, l’ordonnance de 1660 relève l’un des vecteurs de mobilité sociale urbaine : le mariage ! Quel est le costume qui s’impose aux mariés issus de classes différentes ? La femme et les enfants portent le costume du mari, pas celui du père de la mariée, et le mari le costume de la classe qu’il occupe au moment de son mariage – déterminée par sa profession – pas celui de son père. Deux classes nouvelles sont introduites : les quatrième et cinquième, premier et second échelon, avec une longue nomenclature des professions strasbourgeoises.

Pour contrôler et sanctionner tous les crimes, délits et contraventions relevés dans la Polizeiordnung, il s’avéra nécessaire de créer un nouveau tribunal correctionnel, le Zucht-Gericht, qui relaie et renforce le Tribunal des Sept ou Siebener Gericht (U. Crämer) (v. Police).

La Polizeyordnung strasbourgeoise de 1708

La capitulation de 1681 avait garanti « tous les anciens privilèges, droits, statuts et coutumes de la ville de Strasbourg, tant ecclésiastiques que politiques ». Le Magistrat révise, en 1708, une Polizeiordnung « pour le bien commun et le salut de tous et y intègre nombre de règlements épars promulgués entre-temps ». Il réaffirme l’attachement de la ville royale à la foi selon la confession d’Augsbourg. La cathédrale est alors rendue au culte catholique ; l’évêque, le chapitre, le grand séminaire et le collège de Jésuites sont installés et sont actifs. Enfin, la ville compte une garnison importante. Mais l’assemblée générale du Magistrat, regroupant Sénat et les XXI, en présence du préteur royal et l’assemblée des échevins, où catholiques et protestants ne sont pas encore à égalité (v. Alternative, Parité) l’ont approuvé. C’est là l’un des indices de ce paritarisme de juxtaposition d’une ville désormais biconfessionnelle. Sans être une simple copie, car les mises à jours sont dument indiquées, l’ordonnance réaffirme les dispositions de 1628 (et de la Kirchenordnung de 1670) : blasphème, répression des cultes dissidents, condamnation des simulateurs de la foi (Tartuffes), éducation des enfants, domestiques. La réglementation des mariages, renforcée depuis 1628, reprend toutes les dispositons relatives aux costumes, nombre d’invités, banquets, danses, etc. Mais elle insiste sur l’interdiction des mariages clandestins ou des mariages célébrés ailleurs que dans la ville, sauf pour les étrangers, qui n’en doivent pas moins avoir une dispense. Le mariage doit être célébré à l’église et non pas dans un poêle ou à domicile. Il est interdit à la mariée qui n’est pas honorable de porter la couronne des vierges. Les naissances illégitimes avaient progressé à Strasbourg depuis 1700 mais les dispositions relatives à la création des postes de sage-femmes, sur la répression du concubinage et de l’adultère avaient déjà figuré dans l’ordonnance de 1628. Par contre, l’ordonnance sur la police des auberges et hébergements reprend une disposition de 1704 : les « caffés, taback et Billard Haüser » doivent respecter le couvre-feu. Il doit être assuré par la patrouille de la garnison et obéi de tous, « soldats officiers ou bourgeois, manant ou artisan ». Actualisation encore de l’ordonnance sur les costumes : le soldat porte l’uniforme, et le costume de la femme de soldat doit être celui de la classe 3.

En 1691, un arrêt du Conseil d’État royal avait confirmé qu’une « police absolue » avait été laissée à la Ville, une police bien cantonnée dans la ville. « Le Roy étant en son Conseil ayant trouvé bien agréable de laisser au Magistrat de Strasbourg la liberté et disposition absolue sur le fait de la Police de ladite Ville, et désirant pour cette raison contribuer tout ce qui dépend d’elle pour appuyer et autoriser l’exécution des Ordonnances qui seront rendues par ledit Magistrat pour tout ce qui regarde ladite Police, même pour obliger chaque propriétaire de réparer et d’entretenir le pavé devant sa maison pour la commodité du public. Soit ecclésiastiques ou gentilshommes, ou autres personnes de quelque qualité qu’elles soient, privilégiées ou non privilégiées. Et ordonne au gouverneur ou commandant et à l’Intendant d’Alsace de tenir la main à l’exécution de l’arrêt. » Les « classes militaires » faisaient désormais partie de la ville ! (arrêt du 15 déc. 1691, de Boug, Ordonnances I, p. 245). Cela ne va pas sans exceptions : en 1715, une lettre patente royale avait exclu la compétence du Magistrat sur l’hôtel du Directoire de la Noblesse de Basse-Alsace et sur les crimes et délits des nobles et ecclésiastiques commis à Strasbourg et dans sa banlieue (de Boug, Ordonnances d’Alsace I, Lettres patentes 5 juin 1715, p 557-558). En 1729, malgré les réclamations du Magistrat, les lettres patentes royales excluent la compétence du Magistrat sur le Palais épiscopal, qui, comme le Directoire de la Noblesse de Basse-Alsace, relève directement du Conseil souverain et non du Magistrat. Et le roi se réfère expréssement aux règles appliquées dans les villes biconfesionnelles de Ratisbonne et d’Augsbourg, ainsi que de Cologne et Spire.

En 1739, « l’ordonnance de police » est amendée à nouveau, par les « Prêteur, consuls et magistrats de la ville de Strasbourg », pour tenir compte des besoins de la garnison, sans effacer les plus saintes impressions de la religion et empêcher la progression des profanations, « les cabaretiers, brasseurs, cafetiers, limonadiers – et les brandeviniers – ne débiteront ni vin, ni bière ni café..., pendant le service divin qu’aux seuls étrangers et passagers-. Les jeux de paume, de billard seront également interdits » (Aug. Herrmann, « Die Strassburger Ballhausgasse, ein Beitrag zur Geschichte der Stadt Strassburg nach unveröffentlichen Quellen, » Annuaire du Club Vosgien, 1939, p. 7-159).

La Polizeiwissenschaft

Au courant du XVIIIe siècle, le terme « Polizeiordnung » se spécialise et recouvre le maintien de l’ordre et la sécurité publique. C’est ce que développe le juriste Johann Jacob Mosers dans son traité Von der Landes-Hoheit in Policey-Sachen‘ (1773). L’activité législative et réglementaire des principautés et villes du Saint Empire est restée vivace, y compris après la sécularisation et la médiatisation du début du XIXe siècle et l’on s’est référé aux Polizeiordnungen jusqu’à l’introduction du BGB (Wolfgang WÜST, Policeyordnungen in Südwestdeutsche Archivalienkunde, URL: [...], Stand: 24.01.2017] et Leo-BW.

En France, le répertoire de Guyot avance (Répertoire t. 46, p. 193-202). « Les Français et la plupart des habitants actuels de l’Europe ont puisé leur Police chez les anciens avec cette différence qu’ils ont donné à la religion une attention beaucoup plus étendue. Les soins de la police peuvent se rapporter à onze objets principaux : la religion, la discipline des mœurs, la santé, les vivres, la sûreté et la tranquillité publique, la voierie, les sciences et les arts libéraux, le commerce, les manufactures et les arts mécaniques, les serviteurs et domestiques, les manouvriers et les pauvres. » Mais Guyot relève que les progrès de l’absolutisme et de la centralisation dans le royaume aboutissent à faire de la police une compétence de surveillance et de répression pénales confiées aux officiers du roi (prévôts, lieutenants criminels, lieutenants royaux). Il prend soin de préciser que « les magistrats de police ont aussi le droit de faire des règlements dans l’étendue de leur juridiction... qui ne doivent pas être opposés à ceux qui sont émanés de l’autorité supérieure ». Voilà précisés les principes du pouvoir réglementaire. Et Guyot publie naturellement la grande ordonnance de police générale du Lieutenant de la police de la ville de Paris de 1777 (p.194-202).

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François Igersheim