Conseil général du département

De DHIALSACE
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Le Conseil général

La Constituante avait décidé que les départements qu’elle venait de créer seraient administrés par des Assemblées départementales qui prenaient aussi le nom de Conseil général. Il élisait à son tour un « Directoire départemental ». Pour avoir pris, nombreux, le parti de la Gironde, les Conseils généraux furent supprimés par la Convention montagnarde. Seuls les directoires sont maintenus, fort souvent nommés par l’autorité centrale (représentants en mission, Directoire). (V. Assemblée de département).

Le conseil général du Consulat et de l’Empire

Le Consulat revient, dans un souci d’efficacité, à une politique de centralisation. La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) est explicite : « le préfet sera seul chargé de l’administration ». Il est assisté d’un Conseil général du département et d’un Conseil de préfecture, deux organes délibérants, mais qui ne participaient en rien à l’administration proprement dite : le premier avait pour tâche essentielle la répartition des impôts ; quant au second, c’était surtout un tribunal chargé du contentieux administratif.

Le Conseil général ne peut exercer sa mission que sous la tutelle étroite du préfet et des services qui se mettent en place. Il ne tient qu’une seule session de quinze jours par an, dont les dates sont arrêtées par le gouvernement.

Il a pour fonction essentielle de donner son avis sur la gestion financière du département. Il contrôle la répartition par arrondissements des impôts directs créés par la Révolution (les futures « quatre vieilles » : la contribution foncière, la contribution personnelle et mobilière, les portes et fenêtres et les patentes). On se heurte alors encore aux difficultés présentées par la contribution foncière qui est assise sur le revenu des cultures. Un cadastre par nature de culture avait déjà été établi au cours du XVIIIe siècle, pour la collecte de la subvention, mais il n’était pas assez précis. Il faut donc lancer les opérations de levé de nouveaux plans cadastraux (v. Cadastre). Le Consulat procède à une réorganisation efficace de l’administration financière, par la création, dans chaque département, d’une direction du recouvrement des contributions directes, responsable de l’établissement des matrices des rôles, et par la nomination de receveurs généraux, de département et d’arrondissement, et de percepteurs, répartis sur le territoire. Le contentieux des réclamations est renvoyé au Conseil de Préfecture.

Le Conseil général vote d’autre part le budget départemental, préparé et proposé par le préfet, et qui est financé pour l’essentiel par des centimes additionnels sur les impôts d’Etat, fixés par les lois nationales de finances, et, pour ce qui est des dépenses variables, par les fonds préfectoraux. L’apuration des comptes du département dressés par le préfet entre également dans les compétences du Conseil général. En réalité, l’audition des comptes a pour objet de constater qu’aucune des sommes portées en dépense n’a reçu une destination différente de celle que la loi a fixée. Le Conseil général fait uniquement l’examen du compte moral de l’administration : la prérogative est essentiellement conservatrice.

Force est de constater, à la lecture des procès-verbaux, en Alsace comme ailleurs, qu’à la notoire exception de l’examen des comptes, les conseils n’ont pas été en mesure d’exercer régulièrement leurs attributions. Progressivement, dès 1803-1804, l’administration préfectorale se substitue au Conseil général, lui confisquant ses prérogatives financières. Dans le Haut-Rhin, entre 1805 et 1809, puis à nouveau en 1813, le conseil n’est pas en mesure de répartir les contributions directes, l’un des fondements du nouveau système administratif. Il en va de même pour le budget du département : le préfet règle seul la répartition des fonds entre les différents services et arrête le nombre de centimes nécessaires. En 1812, une session extraordinaire est convoquée pour délibérer sur la question des routes. Les préfets en profitent pour borner les Conseils généraux à cette session et à l’examen de cette question, prenant en charge les attributions ordinaires des assemblées départementales. Avant que le Conseil général ne soit privé de l’exercice de ses attributions financières, l’Etat, en proie à d’inextricables difficultés financières, s’est déjà déchargé d’une partie des dépenses d’intérêt général sur les départements, accroissant ainsi une charge fiscale déjà lourde, réduisant, voire supprimant la faible latitude de ces derniers en matière budgétaire. Le budget du département doit financer le fonctionnement des services régaliens (préfectures et sous-préfectures, tribunaux, prisons) et subvenir aux traitements de certains fonctionnaires d’Etat. Au cours des premières années du siècle, le budget du département est un budget d’administration et de répression. Il assure de même une partie du financement du culte, pris en charge au titre des Articles organiques de 1802. La constitution progressive d’un patrimoine départemental – préfectures, tribunaux d’instance, prisons – et l’extension des compétences des Conseils généraux à la question des routes dans les années 1811-1813 ne doivent pas faire illusion sur les intentions du gouvernement. Il s’agit avant tout d’alléger la charge de l’Etat en reportant des dépenses onéreuses sur les départements. Les conséquences de telles pratiques apparaissent vite. Très rapidement, les droits indirects, supprimés durant la Révolution, réapparaissent, au grand dam des Conseils généraux qui multiplient réclamations et plaintes (impôts sur les actes publics et les transactions, impôts sur les boissons, sur le tabac ou sur le sel). En dépit de ce contexte difficile, des réalisations voient le jour : mise en route du cadastre, entretien des routes départementales, lutte contre les inondations du Rhin, création d’une Ecole normale à Strasbourg (1810), ouverture d’une école d’accouchement à Colmar (1807), premières campagnes de vaccination, lutte contre la mendicité et l’indigence, prise en charge des enfants abandonnés, défense des intérêts de l’agriculture et lutte contre les pesanteurs (biens communaux, vaine pâture, usure, morcellement…).

Le Conseil général peut aussi émettre des « voeux » qui expriment les réclamations de la population. « Les conseillers généraux du Bas-Rhin purent même tout au long de la période napoléonienne se permettre de prendre position en face des propositions gouvernementales et même critiquer (…) certaines institutions du régime impérial. Bien que soumis au préfet, le Conseil général a pu parler librement, jouir d’une réelle indépendance » (Pauli).

La personnalité et le style des préfets sont déterminants. L’autoritaire et dévoué Desportes de Colmar gère « son » département bien autrement que son collègue Shée à Strasbourg ou encore Lezay-Marnésia.

Sous le couvert d’un fonctionnement apparemment régulier, et profitant de l’absence de publicité accordée aux travaux des Conseils généraux, l’administration confisque aux « porte-parole » de la population leurs fonctions d’auxiliaires du préfet, de représentants et garants des intérêts du département dans les matières financières.

Le travail du Conseil général durant les premières années du siècle présente toutefois un incontestable intérêt. Les grandes priorités des politiques départementales de la grande première partie du siècle sont énoncées et posées sous l’Empire : la nécessité d’infrastructures de transports denses et performantes, la lutte contre la mendicité et l’indigence, le souci de la santé et de l’hygiène publique, le développement de l’instruction primaire. La politique financière et les délibérations des départements s’ordonneront autour de ces grands thèmes lorsque l’évolution de ses prérogatives et des moyens financiers mis à sa disposition permettront aux Conseils d’intervenir effectivement dans l’administration départementale.

Les conseillers généraux

La Constitution de l’an VIII prescrit la désignation des conseillers généraux sur la liste des notabilités départementales, et celle de l’an X, entre autres dispositions, le principe de la présentation par le collège électoral du département, pour chaque place devenue vacante par suite de décès ou de démission. Le Bas-Rhin devait compter vingt-quatre conseillers généraux, et le Haut-Rhin, seize. Fixée d’abord à trois ans (28 pluviôse an VIII), la durée du mandat est portée à quinze ans. Il est renouvelé tous les cinq ans par tiers tiré au sort (Senatus-consulte du 16 thermidor an X (4 août 1802), l’année de renouvellement des députés au Corps législatif, qui a lieu par séries de département. Dans le Bas-Rhin, ce renouvellement devait avoir lieu en 1803, puis en 1808, et fut prescrit pour 1813, mais n’eut jamais lieu. Le Haut-Rhin faisait partie de la série suivante, et les renouvellements auront lieu en 1804, puis en 1811.

Dans les faits, il en va autrement dans un premier temps, les listes des notabilités départementales n’étant pas prêtes (elles ne le seront qu’en 1802 dans les deux départements alsaciens). De fait, le Premier consul fut le maître de la désignation des premiers conseillers généraux, sur la base toutefois d’un travail de présélection et de proposition confié aux tout nouveaux préfets. Les instructions de Paris se multiplient à cet effet. Une circulaire du 4 germinal an VIII (25 mars 1800) du ministère de l’Intérieur avait demandé de retenir en priorité des individus ayant donné des gages à la Révolution, des acquéreurs de biens nationaux en particulier, et des individus satisfaisant à ces deux critères : de bonnes opinions politiques et un gage économique et social, la fortune. Le principe de la représentation cantonale ne sera appliqué que par les lois Guizot de 1833, mais les préfets s’efforcent dans les deux départements, dès 1800, de tenir compte de l’implantation des conseillers généraux. Cette représentativité confère aux conseillers généraux un poids plus important dans l’exercice de leurs fonctions de répartition des contributions et de représentation des populations.

Les conseillers généraux du Bas-Rhin

Sont nommés après présentation par le préfet Laumond en 1800 dans le Bas-Rhin, les notables : Anthing (Soultz-sous-Forêts), Montbrison (militaire retraité à Obernai), Blanchot (Strasbourg), Boell (Wissembourg), Christmann (Molsheim), Coulmann (Brumath), Darnal (militaire retraité à Scherwiller/Sélestat), Dartein (Villé), Dubosque (Benfeld), Hermann (Strasbourg), Lacombe (Strasbourg), Levrault (Strasbourg), Lienhart (Truchtersheim), Mayno (Strasbourg), Moch (Strasbourg-Israélite), Ostermann (Saverne), Thomassin (Strasbourg), Turckheim (Strasbourg), Wangen (Strasbourg) [Himly]. Mais Hermann préfère la mairie de Strasbourg, fonction considérée comme incompatible, et est remplacé par Weyher, président du tribunal de commerce de Strasbourg. De même, Lienhart préfère la mairie de Truchtersheim : il est remplacé par Magnier, et Leitter, la mairie de Barr ; il est remplacé par Livio. Enfin, Darnal, décédé, est remplacé par le banquier Prost, Mayno par Keller. Le premier tiers aurait dû être renouvelé en 1812, il ne le fut jamais. Au renouvellement du deuxième tiers (Anthing, Christmann, Coulmann, Dartein, Keller, Boell, Weyher, Magnier) qui a lieu en 1803 et à choisir sur la liste présentée par les électeurs, les notaires sortants Anthing et Christmann sont récusés par le gouvernement, alors que les riches Coulmann et Keller sont reconduits avec Loyson (Haguenau), Lentz (Wissembourg) qui remplace Boell, Kolb (Strasbourg) qui remplace Magnier, et Dietrich, fils du maire feuillant de Strasbourg, ainsi qu’Angst (Molsheim). Au cours des années 1805-1806, quatre conseillers décédés ou démissionnaires sont remplacés : tous fonctionnaires, dont « l’âme damnée du préfet Shée, Kastner, ingénieur en chef des Ponts et Chaussées », qui démissionnera deux ans plus tard. En 1808, le renouvellement voit entrer au Conseil le vieux François Zorn de Bulach-Hangenbieten, Paul-Athanase Renouard de Bussierre, Wangen, le maire de Haguenau Nebel, les banquiers et négociants Michel Saglio, Schertz, Saum, qui rejoignent le sortant Bernard de Montbrison. Avec Zorn de Bulach, la vieille noblesse immédiate mais non émigrée, donc restée riche, revenait dans les conseils de la province ; elle allait se renforcer quelques mois plus tard avec la nomination du général de Schauenbourg (Brumath, Geudertheim). Au début du Consulat, la priorité avait été donnée aux révolutionnaires modérés : Feuillants, anciens députés, membres des Assemblées départementales de la Constituante, acheteurs de biens nationaux, mais figurant parmi les premières fortunes du département. On fait désormais appel aux compétences financières : receveurs généraux et particuliers, payeurs, et même au directeur des douanes dans un département où le grand négoce pratique la grande contrebande (Magnier) et à l’ingénieur en chef des ponts et chaussées connu pour faire part à deux avec le préfet sur les détournements de marchés de travaux (Kastner). Mais l’on puise de plus en plus largement dans le vivier des fortunes négociantes et bancaires, tous présidents et vice-présidents de la Chambre de commerce de Strasbourg.

Les conseillers généraux du Haut-Rhin

Dans le Haut-Rhin, où les propositions sont faites par le préfet Harmand, sont retenus : Knoll (Colmar), ancien administrateur du département, Berckheim, ancien officier (Schoppenwihr), Beer, industriel (Ribeauvillé), le jeune Reiset, fils du receveur général des finances – il sera receveur général dans le Mont-Tonnerre – (Colmar), l’ancien procureur général du Bas-Rhin Schauenbourg (Herrlisheim), Gérard, ancien subdélégué et maire de Belfort (Belfort), Girol, notaire (Roppe), Wilhelm, notaire (Masevaux), Cugnotet, maître de forges (Belfort), Koechlin Josué, fabricant (Mulhouse), Blanchard, notaire (Huningue), Rauch, notaire (Landser), Bian, qui a été maire sous la Terreur (Altkirch), Raspieler, magistrat (Porrentruy), Binninger, maître de forges (Montbéliard) et Bennot, administrateur de département, maire de Delémont. Harmand a promu des hommes au profil républicain authentique : Knoll, Bian, Bennot et Binninger, mais la majorité des personnalités qu’il propose ont fait une carrière sous l’Ancien Régime, au service de l’ancienne monarchie française, d’Etats ou de princes allemands. Le baron de Berckheim est un ancien officier des armées royales, Jean-Pierre Cugnotet un agent des Messageries Royales. Guillaume de Beer était conseiller intime des ducs de Deux-Ponts, Blanchard notaire royal et greffier du Margrave de Bade. Il peut s’agir encore de modérés ralliés au début de la Révolution, comme Schauenbourg. Le préfet est-il enfermé dans la contrainte de la représentation géographique ? Les premiers renouvellements respectent les équilibres sociaux. En 1803, lorsque deux nobles, Berckheim et Reiset, donnent leur démission, Desportes les fait remplacer par deux autres nobles. Le 11 germinal an XI, il fait nommer le comte Godefroy de Waldner, ancien officier des armées royales, et le 16 floréal, le baron de Boecklin remplace le baron de Berckheim qui démissionne. Démissionnaires ou décédés avant le renouvellement du deuxième tiers, Raspieler (Porrentruy) et Wilhelm (Masevaux) sont remplacés par Béchaux et Marandet (Thann), maître de forges et ancien jacobin. Le renouvellement du second tiers, en 1806, se fait sur les propositions du corps électoral haut-rhinois de 1805. Sont reconduits Waldner et Gérard, mais Marandet (démissionnaire), Knoll, Koechlin et Bennot sont remplacés par de Gohr, qui a pourtant émigré, mais est chambellan d’un roi de Bavière, allié de la France, Atthalin, Jean Hofer et le pasteur Morel. C’est dans ces propositions que puise encore Desportes pour remplacer les décédés ou démissionnaires : Cugnotet (Belfort) est remplacé par Wildermeth de Bienne, un ancien officier prussien avant l’annexion de son pays par la France. Zimmermann, maître de postes d’Aspach, et Wilhelm, meunier à Soultz, remplacent Gérard et Rauch, et Laquiante, ancien secrétaire d’ambassade, de la dynastie des notaires royaux de Strasbourg, remplace Jean Hofer de Mulhouse : choix de classes moyennes, correspondant au profil du département ? Le renouvellement du troisième tiers voit Pflieger d’Altkirch, Bornèque de Bitschwiller-les-Thann, Kauffmann de Porrentruy, Wilhelm de Soultz (frère du sortant) remplacer les sortants Binninger, Boecklin et Wilhelm ainsi que le démissionnaire Waldner, Beer, décédé, alors que Blanchard est reconduit. En 1812, Josué Hofer et Triponé sont nommés en remplacement de Kauffmann, refusant de se présenter, et du sixième siège resté vacant. La première Restauration n’entraîne qu’un renouvellement limité : ceux des cantons destinés à être annexés à la Suisse, remplacés par des négociants, banquiers et fabricants, des officiers, ardemment impérialistes. L’épuration politique proprement dite aura lieu pour la session de 1816 : elle éliminera les fabricants haut-rhinois connus pour être bonapartistes.

Conseils généraux et dynasties de grands notables alsaciens

Alors que, dans le Bas-Rhin, propositions et renouvellements avaient été l’oeuvre de plusieurs préfets (Laumond, Shée et Lezay-Marnésia), ceux du Haut-Rhin, sont, à partir de la première désignation (Harmand) l’oeuvre d’un seul préfet, Desportes, qui demeure constant dans sa politique de recrutement, reprenant dans les propositions du corps électoral des hommes de fortune moyenne aux côtés des grandes fortunes foncières, en grande partie issus de la noblesse, mais aussi des maîtres de forges et des fabricants, ce qui contraste avec les choix très typés du département du Bas-Rhin. Mais, dans les deux départements, les conseillers généraux du Premier Empire inaugurent (et pour une part poursuivent) les dynasties de grands notables qui domineront tout le XIXe siècle.

Sources - Bibliographie

AN F/1b/II/ Haut-Rhin, F/1c/III, Haut-Rhin ; ADR 1 M 31 à 26 – Conseillers généraux ; 2 M 10 – Elections ; N- Administration départementale ; 1 N 2- 1 N 3. Procès-verbaux des délibérations du Conseil général 1800-1814 ; AHR : 3 M 3/ 3M4/ 3M10- Listes électorales et de jury. Listes nominatives ; 1 N 2 – 1 N 3 Procès-verbaux des délibérations du Conseil général 1800-1814.

DUMESNIL (Jacques), De l’organisation et des attributions des conseils généraux et des conseils d’arrondissement, Paris, 1852, 2 volumes.

LHUILLIER (Fernand), « Les grands courants de l’opinion publique en Alsace sous la Révolution, le Consulat et l’Empire », dans Deux siècles d’Alsace française, Paris-Strasbourg, 1948, p. 231 à 275.

GODECHOT (Jacques), Les institutions de la France sous la Révolution et l’Empire, Paris, 1951.

PAULI (Jean-Georges), Le Conseil général du Bas-Rhin sous le Consulat et l’Empire. Sa composition et son oeuvre économique, Strasbourg, 1957.

BERGERON (Louis), CHAUSSINAND NOGARET (Guy), Les Masses de granit, cent mille notables du Premier Empire, Paris, 1979.

BANDELIER (André), Porrentruy, sous-préfecture du Haut-Rhin. Un arrondissement communal sous le Consulat et l’Empire, 1800-1814, Neuchâtel, 1980, p. 357 à 361.

TULARD (Jean), « Département », dans Dictionnaire de Napoléon, Paris, 1987, p. 590 à 593.

CONRAD (Olivier), Notables et administration départementale. Le Conseil général du Haut-Rhin, Strasbourg, 1998.

Notices connexes

Assemblée de département

Cadastre

Olivier Conrad, François Igersheim